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城投债亟待向市政债转型
 
来源:人民政协网     发布日期:2013-07-02

 一边是城镇化的巨大资金需求,一边是被动收窄的地方融资渠道,这使得城投债成为最具中国特色的融资模式之一,为地方的基础设施建设乃至城镇化进程提供了有力资金保障。

  但在风险不断积累的背景下,把城投债发展成市政债,把地方政府的权责界定清楚,应该是未来发展的大方向。

  “现在城投债越来越难做了,各种闸门都在收紧。”谈起城投债,从事证券工作的刘经理对本报记者感叹说。

  刘经理的感叹是有原因的。近日,国家发改委对所有融资平台公司发债和融资平台公司的核查正在进行中。国家发改委开始进一步收紧对融资平台公司发债申请及其债务的审核。

  自从2008年4万亿经济刺激计划启动以来,地方政府为了配套中央资金进行地方基础设施建设,各地纷纷加快成立地方融资平台从银行贷款或者发行债券融资,其中,募集资金用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设的城投债获得了爆发式的增长。

  尤其是2012年以来,城投债的发行力度明显加大。根据中央结算公司登记托管的数据,2012年全年,银行间债券市场发行的城投类债券累计已达6367.9亿元,较2011年增加3805.9亿元,同比增长148%。

  推进城镇化,必须建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制,为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。在这种背景下,作为基础设施建设的重要资金来源及地方融资平台的重要工具,城投债成为最具中国特色的融资模式之一。

  尽管如此,在众多业内人士看来,当前城投债风险也正在不断积累,把城投债发展成市政债,把地方政府的权责界定清楚,应该是未来发展的大方向。

  运行进入敏感期

  易方达基金固定收益部研究员轩璇告诉记者,在我国的财政体系中,地方政府无直接举债资格,因此,地方政府不能够直接发行市政债。

  “出于为地方建设融资的目的,地方政府纷纷成立投融资平台公司,通过向银行贷款、发行债券来融资,这些平台公司所发行的债券,就是所谓的城投债。”轩璇说。

  在他看来,城市面貌的改变、方便廉价的自来水和燃气供应、发达的交通网络等,大多来自城投债的融资贡献。

  “随着城镇化的发展,我国的城投债出现了‘量增质降’的特点,各种问题都摆在了眼前。如何进行优化成为刻不容缓的课题。”太原市国有投资控股有限公司的张波对本报记者说。在张波看来,对城投债的分析不应脱离城镇化这一大的时代背景。但是,张波也坦陈,我国城投债的产生是分税制改革和城市化进程的必然结果,是地方财政收支缺口与法律约束下的产物。所以,相比于一般的产业企业的经营,城投企业大多受到地方政府较强政策的指导和干预,这也造成城投债融资过程中“江湖”现象的产生。

  比如以保障房建设名义融资。张波举例说,为满足自身的投资需求,地方性政府有需求促使下属城投企业尽可能大规模、快速地进行债券融资。为此,多数城投企业宣称筹资主要是用于国家重点支持的保障房建设项目(2012年尤为明显),但筹资所募资金的实际用途却难以跟踪。

  但是,让业内人士更为担忧的,是城投债尤其是低等级城投债的信用风险问题。国际债务评级公司穆迪日前推算称,从2010年末至2012年末,中国地方政府的直接和担保债务可能已经升至12.1万亿元;人民银行6月初也发布报告,警示关注地方政府平台的信用风险。

  6月20日,国家发改委财政金融司有关官员称,自城投债核查开始起,新的发债申请如果没有按照核查通知提供有关材料,均属于申请材料不充分。申请企业要么继续补充,要么撤回。

  记者了解到,2010年6月,为了防止经济过热,国务院发出清理地方投融资平台的规定,城投债发行暂时进入了一个低潮。而2011年6月29日,上海的融资平台之一申虹投资公司被曝出债务逾期,使得城投债风险问题引起广泛关注。

  而在当前的背景下,城投债无疑再一次到了运行敏感期。

  “当前的经济环境下防控风险很重要,作为影子银行业务整顿的一个方面,在整顿了理财、票据、同业领域后,很自然就延伸到城投债。城投债的整顿利于下一步规范资产证券化。”申银万国宏观经济首席分析师、证券研究所研究员李慧军对记者表示。

  在李慧军看来,整顿城投债利于优化监督机制,为之后更合理地利用打好基础。尽管一个循环的整顿不能解决所有问题,但至少会比上一个周期运行得更健康。

  转向市政债是大势所趋

  在众多的业内人士看来,把城投债发展成市政债,把地方政府的权责界定清楚,把风险暴露在阳光下,将更多长期资金吸收到基建投资中来,应该是未来发展的大方向。

  因此,业内专家呼吁,引导城投债逐渐向市政债转型,将地方政府的隐形担保显性化,同时完善相关配套措施建设,如要求地方政府公布财政收支状况、出台市政债免税措施等,鼓励城投债朝着更为阳光、健康的方向发展。

  “由于中国没有市政债,加上财政部代发地方债规模有限,最终导致地方政府依靠融资平台通过城投债、信托和银行贷款等多元化方式融资。”宏源证券固定收益总部首席分析师范为对本报记者说。

  而在中原证券固定收益投资总监李屹看来,以后城投债定位是个关键问题,目前地方融资平台定位在政策上不是很明朗。从国外市场看,城投债要么转向市政债,要不就是转成严格意义上的企业债,但具体操作路径取决于政策部署。

  “如果转成市政债以后,对目前存量城投债是重大利好,因为有政府信用支撑,票息将大幅下降,也会降低城投公司融资成本;换一种模式,转为企业债后,大部分城投公司的盈利能力和资金流都很差,信用风险会加大。”李屹说。

  金融专家赵庆明表示,目前解决城投债乃至政府债务危机最迫切办法就是修改预算法,允许地方政府发行市政债,资金专门用于基础设施和提供公共产品。

  “但前提是地方政府财政预算必须由地方人大主导,最终实现科学决策,高效执行和严格监管,防止地方政府乱花钱。”赵庆明说。

  张波则建议,我国目前采取财政部代地方政府发债的模式,而这种模式无法满足地方经济建设和公共物品供给的需求,应该尽快修订1994年的《预算法》,从而制定公债法和地方公债法,以法律形式对地方政府债券的发债主体资格、审查和额度批准、发债方式、发债申请、资信评级以及偿债机制等,予以严格限制。

  张波呼吁,进一步改革投融资体制,充分发挥市场资源配置机制,完善政府融资平台的公司治理结构,真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制,运用多种融资手段,实现投资主体多元化、投资方式多样化、资金来源多渠道、项目建设市场化的新型投融资体制,提升融资平台公司的直接融资能力。


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